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Banksy

domingo, 30 de septiembre de 2007

Sobre la Regulacion y Desregulacion de los Mercados

En los años ochenta la modalidad de desarrollo latinoamericano que había imperado durante las décadas anteriores entró en crisis. Sin embargo, esto no fue un hecho estrictamente regional, ya que se enmarcó en una transformación de la modalidad de desarrollo a nivel mundial. Las características del crecimiento y desarrollo de las décadas previas a los años ochenta y los factores que contribuyeron a poner fin a sus históricamente extraordinarios dinamismos, han sido analizados detalladamente en muchos trabajos. En contraste, como es natural, está mucho menos claro cuáles serían las características de la nueva modalidad de desarrollo, tanto a nivel global como para la región latinoamericana. En una primera fase predominó la visión que ponía énfasis en la necesidad de desregular los mercados porque las regulaciones previamente existentes se volvieron ineficientes e ineficaces en el nuevo contexto de la economía global, o por el convencimiento de que el intervencionismo como tal afectaba negativamente al crecimiento y al desarrollo. Sin embargo, una serie de crisis nacionales y, desde el segundo semestre de 1997, la crisis asiática y los acontecimientos siguientes en otras regiones y a nivel global, han reforzado la discusión sobre la necesidad de una regulación adecuada por sobre los beneficios de la desregulación.

Esta discusión se centra en los temas de los flujos internacionales de capital y de la organización de los sistemas financieros nacionales y podría constituirse en paradigmática para la regulación de otros mercados, ya que se pretende dar sostenibilidad al crecimiento económico por medio de una regulación eficiente que reduzca la volatilidad y la vulnerabilidad de los mercados parciales y de las economías nacionales, regionales y global.

La discusión sobre la regulación adecuada de los mercados mencionados ha ganado espacio sólo recientemente. En contraste, respecto a las instituciones del mercado de trabajo nunca se había impuesto la posición que favorece una desregulación extrema. Si bien esta opinión estuvo presente durante las décadas pasadas, en general prevaleció la posición de que para el mejor funcionamiento del mercado laboral, desarmar la institucionalidad laboral no es la mejor solución. Más bien sería preferible desarrollar una regulación adecuada, con ajustes de estas instituciones que toman en cuenta los cambios en las condiciones socio-económicas prevalecientes.

miércoles, 22 de agosto de 2007

La Reforma Tributaria Estructural ¿Una Utopía? continuación...

Los casos anteriores pueden parecer muy utópicos ante la situación actual que atraviesa el país, sin embargo no se puede olvidar que estos Estados también atravesaron grandes crisis fiscales y que en alguna proporción tienen similitudes con el caso colombiano. Por eso el Estado Colombiano debe buscar una verdadera reforma tributaria estructural, donde primen los intereses públicos realmente, donde el lobby que hacen los poderosos no pueda vencer la necesidad nacional de asignar recursos abundantes a la economía, y sobre todo donde prime una conciencia colectiva y una visión de futuro de un país con un alto potencial social y económico. Para llevar a cabo esta difícil tarea el estado no se encuentra maniatado, si bien los intereses de algunos grupos privados y la corrupción son algunos de los obstáculos que encuentra esta tarea, el gobierno cuenta con las herramientas para adelantar una buena política fiscal abanderada por una reforma tributaria estructural. La política fiscal y monetaria son instrumentos a disposición del gobierno para que este pueda modificar el comportamiento de las variables que crea convenientes con el fin de llevar a cabo sus objetivos de política económica. Los objetivos de estas políticas pueden ser muy diversos dependiendo de la situación específica de cada país, sin embargo, para una economía subdesarrollada como la colombiana, una política económica enfocada a incentivar el ahorro puede tener impactos positivos en el crecimiento y desarrollo económicos; dadas las necesidades de estos países en términos de pobreza y desigualdad, poca productividad y escasa competitividad, así como de atraso tecnológico entre otras, es lógico pensar que la generación de ahorro interno es una de las variables deseables a incentivar por la vía de política económica.

La Reforma Tributaria Estructural ¿Una Utopía?

La legislación tributaria en Colombia se ha caracterizado por estar llena de vacíos legales y ambigüedades que tienen como consecuencia una interpretación heterogénea de la ley desde la perspectiva del interprete y cuyos efectos pueden ser nocivos para el Estado y sus fines constitucionales. Fue principalmente por estas razones que muchos sectores de la sociedad colombiana consideraron que una reforma tributaria estructural debía ser aprobada por el honorable Congreso de la Republica, y que en efecto fue aprobada mediante ley 1111 de 2006. Sin embargo esta ultima reforma modelo 2006 ha sufrido de los mismos vicios de las anteriores reformas tributarias, donde inicialmente se busca el bienestar general y se propende por los intereses públicos, pero finalmente la presión económica y política de los grupos políticos y económicos poderosos, logra que el congreso de la republica ceda ante sus intereses y no se reforme la ley estructuralmente, sino que mas bien se decidan reformas coyunturales.

Históricamente en Colombia se ha pretendido llevar a cabo una verdadera reforma tributaria estructural, pero ni siquiera los expertos en el tema están de acuerdo en el significado fundamental de una reforma estructural. Como lo asegura FEDESARROLLO[1], la reforma tributaria estructural debe propender por elevar el grado de formalización de la economía, apuntar a la simplicidad de la estructura tributaria y tener un efecto neutral sobre los ingresos tributarios. Esta visión que propone Fedesarrollo es consecuente con las políticas que propone el reconocido economista neoliberal Hernando de Soto en sus libros “The Other Path” y “El Misterio del Capital”, donde se propone, en términos muy resumidos, una formalización de la economía informal mediante la inclusión de la informalidad a la sociedad civil a través de instrumentos eficientes tales como una reforma tributaria estructural. En diversos estudios adelantados por el ILD[2] liderado por DE SOTO, se ha logrado demostrar que cinco sextas partes de la humanidad viven en países en vías de desarrollo como Colombia, Perú, Líbano y en los que salen del comunismo como los países de la ex - Unión Soviética. Los descubrimientos de estos estudios son asombrosos en la medida que se logra demostrar que en estos países los pobres han acumulado activos necesarios para un éxito capitalista. El valor de sus ahorros es inmenso, llegando a duplicar y triplicar en varias ocasiones el tamaño de las bolsas de valores y toda la ayuda e inversión extranjera recibidas desde 1945.

Por otro lado, algunos expertos[3] consideran que una reforma tributaria debe permitir la armonía e interacción del marco legal que regula cada impuesto del sistema, las normas procedimentales tributarias y la organización de la administración tributaria. Esta visión, un poco más organizacional, no excluye la propuesta planteada por FEDESARROLLO, ni tampoco excluye las propuestas de otros expertos que llegan inclusive a proponer la descentralización de los tributos nacionales en desarrollo de los principios constitucionales. En definitiva, todas estas propuestas planteadas por los expertos en materia tributaria conducen a varias conclusiones: En primer lugar se puede concluir que claramente no existe unanimidad respecto de lo que es una reforma tributaria estructural. En segundo lugar se puede precisar que definitivamente toda reforma tributaria estructural debe tener tanto un componente normativo procedimental, como un elemento material de modificación a la legislación tributaria actual atendiendo a la realidad política, económica y social de una sociedad determinada. En último lugar se puede concluir que todos los expertos están de acuerdo en que Colombia ciertamente necesita una reforma tributaria estructural.

Retomando el tema histórico podemos observar varios ejemplos de estados fiscales exitosos y la manera como estos Estados llegaron a tal éxito. En primer lugar podemos observar el caso de Inglaterra entre 1485 y 1815. Como bien sabemos, el indicador clave para observar el comportamiento fiscal de un estado es la capacidad de este para recaudar impuestos y asignarlos a la economía. Esta capacidad se mide usando el cálculo del recaudo total de impuestos e ingresos por ventas de activos. Inicialmente, durante los siglos XV y XVI el Estado Ingles no tenía suficientes ingresos, al igual que Colombia hoy en día, para financiar su déficit fiscal a causa de las guerras. Durante el gobierno de los Tudor y los Stuart en Inglaterra se cobraron menos impuestos de los que hubieran podido cobrar dada la base gravable potencial, sin embargo, a partir del siglo XVII el Estado Ingles hizo un esfuerzo tremendo a través de reformas tributarias estructurales y logró aumentar su base gravable y pagar su deuda para alcanzar un gran nivel de endeudamiento. Si bien el caso ingles tiene grandes diferencias con Colombia, existen ciertas similitudes de las cuales debemos aprender para lograr ser un estado fiscal exitoso. En primer lugar los ingleses lograron aumentar de 10% en 1485 los impuestos indirectos a 80% en 1815, esto debido a que al igual que en Colombia, la base gravable tenia el potencial de aumentarse debido al auge de actividades económicas diferentes de la agricultura. Adicionalmente, la base gravable aumentó debido al crecimiento de la población, la urbanización, la industrialización y el aumento en los ingresos. Haciendo el paralelo con Colombia, podemos ver que en Colombia todavía gran parte de la tributación proviene de los impuestos directos, sin embargo, en los últimos 30 años las actividades económicas del país han sufrido una mutación que tiene el potencial de aumentar la base gravable tal y como sucedió en la Inglaterra del siglo XVII. En Colombia, la urbanización, a causa de diferentes factores incluidos la guerra y el desplazamiento, ha aumentado significativamente en los últimos 30 años. Adicionalmente toda esta migración ha aumentado la mano de obra para la industria, que si bien ha atravesado momentos difíciles a causa de recesiones y otros factores, también ha crecido constantemente según lo demuestran estudios[4]. Este crecimiento en Colombia, sobre todo en los últimos 6 años, ha tenido un componente especial que lo diferencia del caso ingles. En Inglaterra, a medida que crecía la economía, se gravaba mediante impuestos indirectos el gasto y se incluía dentro de la estructura tributaria a todos los ciudadanos que estuvieran involucrados en toda clase de actividades económicas, formalizando así la situación informal de muchos trabajadores ingleses. Diferente es el caso latinoamericano y colombiano en particular, donde la informalidad reina sobre la economía y todo el peso de la tributación recae sobre la tierra (cuando esta tiene títulos de propiedad), la renta y sobre las actividades económicas formales que deben subsidiar en gran medida los gastos del estado. En Inglaterra se logró pasar de una tributación del 3% del PIB en 1600 al 18% del PIB en 1815 a través de las reformas tributarias estructurales y una combinación efectiva de gravámenes directos e indirectos. En Colombia, debido a que todavía no se ha elaborado una reforma tributaria fiscal de carácter estructural, todavía se recauda el 15,8 del PIB[5], pero con unos niveles de evasión fiscal del 24.3% en IVA y del 39.3% en Renta[6]. Es así como vemos que la estructura fiscal en Colombia no alcanza los niveles óptimos para convertirse en un caso exitoso de un estado fiscal.

El segundo caso de estado fiscal exitoso que nos ocupa es el caso de las provincias en los países bajos, hoy conocidas como Holanda. Este es un caso particularmente útil para Colombia en su intento de regionalizar los tributos en cumplimiento de los mandatos constitucionales. En los siglos XVI a XVIII los países bajos vivieron unos cambios estructurales drásticos que tuvieron como consecuencia el surgimiento de un estado fiscal fuerte y el surgimiento paralelo de un estado financiero. Estas provincias recolectaban independientemente sus tributos proporcionalmente a su capacidad de recaudo y a su base gravable. Luego destinaban parte de ese recaudo a la financiación de un estado central donde se encontraban centralizadas las finanzas publicas y cuya finalidad fundamentalmente era financiar al ejército holandés para librar las guerras, en especial la guerra de los 80 años con España. Esta clase de recaudo fue muy exitosa en la medida en que logró que las economías de cada una de las provincias se optimizaran mediante la especialización a la vez que la capacidad de recaudo de cada provincia se hacia mas fuerte debido a que podía financiar sus propios gastos aportándole también a la financiación del estado central holandés. En Colombia el caso es bien diferente, pues si bien la constitución nacional tiene como mandato fundamental la tributación de las entidades territoriales, estas siguen dependiendo de manera excesiva del estado central. Una reforma tributaria estructural en Colombia debería buscar que las entidades territoriales se fortalezcan en el recaudo y además se impulsen en las especializaciones productivas de cada región. Así cada entidad territorial se podría auto-financiar en un mayor porcentaje, podría depender menos del recaudo y transferencias centrales y además podría contribuir al crecimiento económico nacional mediante los aportes que haría de acuerdo a su especialidad productiva territorial.




[1] Propuesta de FEDESARROLLO en: Economía y Política, Ámbito Jurídico 9 a 22 de Enero de 2006.

[2] Instituto Libertad y Democracia: es un Think tank liderado por Hernando de Soto, considerado por The Economist como el segundo Think tank mas importante del mundo. Time lo declaró uno de los cinco mayores innovadores del siglo XX en América Latina. De Soto ha sido economista del GATT, la actual organización Mundial del comercio, y director general de una de las más importantes empresas de ingeniería en Europa. Hoy en día De Soto y el ILD trabajan en África, Asia, Medio Oriente, América y la ex Unión Soviética para capitalizar a los pobres y a las clases medias.

[3] SANDOVAL, C. Factores para desarrollar reformas tributarias en el tercer mundo, seminario internacional, Bases para la construcción de una moderna y eficiente administración tributaria. Cartagena, Colombia

[4] La industria colombiana como motor de crecimiento: una aproximación a la conjetura de Smith-Young- Kaldor-Myrdal.Tomadode http://www.uexternado.edu.co/facecono/observatorios/cmacroeconomica/PPT/PRESENTACION_AM.pdf

[5] Fedesarrollo, 11 de octubre de 2006

[6] DIAN: Soporte de la recuperacion y crecimiento. Exposición de Juan Manuel Santos. Tomado de www.minhacienda.gov.co/pls/portal30/url/ITEM/141B5408CD9B015CE040007F01006D7B - P